Impuestos verdes. ¿Un instrumento para la transición energética?
Latinoamérica además de ser la región más desigual del mundo posee economías basadas en la explotación de sus recursos naturales. Estas dos características están directamente relacionadas pues la matriz productiva en los países latinoamericanos ha sido construida a través de procesos de acumulación por desposesión (Harvey, 2003) donde una minoría históricamente se ha enriquecido mediante la apropiación de bienes comunes naturales mientras amplios sectores de la sociedad sufren las consecuencias socioambientales en sus territorios. El sector energético junto con la minería han sido las mayores manifestaciones de este esquema, por lo tanto, cuando nos referimos a la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo para nuestros países, implica también un nuevo modelo energético.
Sin embargo, en el caso de la energía, así como en la problemática ambiental en general, es posible observar que para hacer frente a las problemáticas sociales y ambientales de las fuentes fósiles, sumadas al contexto de la crisis climática, surgen propuestas desde dentro del mismo modelo para hacer ciertas correcciones enmarcadas lo que se ha denominado la economía verde. Por una parte están los instrumentos de incentivo a las energías renovables, por otro lado están los instrumentos que persiguen desincentivar la emisión de CO2, tales como el mercado de emisiones transables y los impuestos verdes. En la presente columna analizaremos estos últimos y específicamente el impuesto al carbono.
Los sistemas tributarios de los países, pueden jugar un rol redistributivo importante, así como incentivar ciertas actividades económicas que a un país le interesa desarrollar y desincentivar aquellas actividades cuyos efectos económicos, sociales y/o ambientales no son deseados. Justamente este es el caso de los impuestos verdes, entendidos como un instrumento económico que grava las externalidades producidas por un emisor. Su aplicación permite que quien contamine deba internalizar el costo y retribuir a través de un pago, generando el incentivo para que la fuente contaminante incorpore los costos asociados a las externalidades que producen y los reduzcan [1].
El impuesto verde más común es el impuesto al carbono. Sin embargo, como se puede ver en el siguiente mapa, si bien es un instrumento muy extendido en Europa, en el mundo sólo se encuentra vigente en 25 países. En latinoamérica, Argentina, Chile, Colombia y México cuentan con este instrumento.
El principal problema que tiene el impuesto en la actualidad, es que la tasa, o precio al carbón, fijada en la mayoría de los países, es demasiado baja como para cumplir con su finalidad, esto es, desincentivar las actividades económicas altas en emisión de CO2 como aquellas que queman combustibles fósiles, como las termoeléctricas, y por lo tanto, lograr una baja de las emisiones. Mientras la comisión de alto nivel para el precio al carbón conformada por Joseph Stiglitz y Nicholas Stern estableció que para una exitosa implementación del Acuerdo de París un adecuado precio al carbón debiera fluctuar entre los US$40 a 80 dólares por tonelada de CO2(tCO2e) al 2020 y US$50-100/tCO2e al 2030. El FMI por su parte recomienda US$50/tCO2e en el caso de las economías avanzadas y de US$25/tCO2e en el caso de las emergentes en 2030.
En el caso de Argentina el impuesto al carbono se fijó en US$6/tCO2, en Chile en US$5/tCO2, en Colombia US$4,24/tCO2 y en México entre US$0,38/tCO2 y US$3/tCO2. Esto sitúa a los países latinoamericanos en el grupo con tasas más bajas y muy lejos de lo recomendado para dar cumplimiento a los objetivos del Acuerdo de París. En el otro extremo se encuentran países como Suecia con un impuesto de US$119/tCO2, Suiza con US$99/tCO2 y Finlandia entre US$58/tCO2 y US$68/tCO2. Por otra parte, aún muchos países mantienen mecanismos de subsidio a los combustibles fósiles [2].
Por lo tanto, un importante aumento de este impuesto, es un primer aspecto a considerar para que dicho impuesto tenga algún impacto relevante en la disminución de emisiones de CO2. Pero además el diseño del tributo en algunos casos genera importantes distorsiones, como es el caso de Chile.
El impuesto al carbono en Chile
En Chile a partir de 2014, pero entrando en vigencia en 2017, se establecieron tres impuestos que gravan fuentes móviles y fijas. El primero corresponde a la primera venta de vehículos livianos (fuentes móviles), de acuerdo a su rendimiento urbano y sus emisiones de óxido de nitrógeno (NOx). El segundo impuesto grava fuentes fijas y las emisiones a la atmósfera de los contaminantes locales NOx, material particulado (MP), y dióxido de azufre (SO2), que afectan directamente a las comunidades aledañas a los lugares donde estos se emiten.
Finalmente el tercer impuesto grava la emisión de dióxido de carbono (CO2), aplicado a las mismas fuentes fijas que individualmente o en su conjunto, emitan 100 o más toneladas anuales de material particulado (MP), o 25.000 o más toneladas anuales de dióxido de carbono (CO2). El modelo de impuesto verde a fuentes fijas implementado en Chile es del tipo “aguas abajo”, est significa que grava las emisiones generadas, no el contenido de carbono de los combustibles fósiles utilizados, es decir, a los usuarios de los combustibles fósiles, mientras los impuestos aguas arriba graban a los productores distribuidores e importadores (Ainzúa, Pizarro & Pinto, 2018). Como ya lo abordamos en el presente artículo, este último impuesto, al CO2, tiene un valor muy bajo ($5USD por tonelada de CO2), por lo que su impacto en la disminución de emisiones de CO2, de acuerdo a cifras del Ministerio del Medioambiente, ha sido de 0,13%, es decir, prácticamente nulo.
Además de la baja tasa en que fue fijado el impuesto al carbono en Chile, otro problema en el diseño de este tributo es que adicionalmente, se estableció un mecanismo de cálculo y pago de compensaciones para aquellas unidades generadoras cuyo costo total unitario, siendo éste el costo variable considerado en el despacho, sea mayor o igual al costo marginal. Este mecanismo de compensación debe ser pagado por todas las empresas generadoras que participan del balance de inyecciones y retiros de energía, a prorrata de la totalidad de sus retiros físicos de energía destinados a abastecer clientes finales. Es decir, es pagado tanto por las generadoras eléctricas mediante fuentes fósiles como aquellas de fuentes renovables.
De este modo, el monto total de impuesto al carbono correspondiente al año calendario 2019, es de MM CLP $ 158.159 (US$210 millones), de los cuales un 94% (MM CLP $ 148.235, equivalentes a US$197 millones) están asociados a pagos realizados por empresas generadoras. En tanto, el monto total a compensar asciende a CLP $22.061 MM (US$29 millones), lo que equivale a un 14,88% del total de impuesto pagado por las empresas generadoras.
Como se puede observar en la siguiente tabla, seis de las 24 termoeléctricas que pagaron el impuesto al carbono, compensaron un 100% de lo pagado.
Pero no sólo la baja tasa y los problemas en su diseño en los distintos países han sido objeto de críticas. También la efectividad del impuesto al carbono en reducir las emisiones, ha sido puesta en duda incluso en los países con las más altas tasas. En fases iniciales de aplicación del impuesto, Finlandia había obtenido resultados moderadamente positivos en la reducción de emisiones, pero países como Suecia o Dinamarca prácticamente no observaron una disminución en sus emisiones de CO2. Posteriormente, Suecia rediseñó e incrementó el impuesto, lo que generó un descenso de las emisiones, fundamentalmente provenientes del sector transporte, en un 6% (Anderson, 2019) “Los diferentes impactos del impuesto al carbón en diferentes países proviene principalmente de las diferentes tasas fijadas, diferentes alcances de las exenciones al impuesto así como el diferente uso dado a los ingresos fiscales” ( Lin & Li, 2011, pp 5144).
Por los elementos analizados en el presente artículo, cabe concluir que la transición energética justa y democrática no se obtendrá a través de instrumentos de economía verde como impuestos al carbón. Estos instrumentos apuntan más bien a corregir excesos del modelo energético vigente como las múltiples externalidades que generan las energías fósiles. Los impuestos al carbono, si son diseñados e implementados adecuadamente, pueden jugar un rol importante en la disminución de emisiones de CO2 y en acelerar los procesos de descarbonización de las matrices eléctricas de los países. Sin embargo, resulta necesario insistir que la transición energética no se trata sólo del reemplazo de las energías fósiles por renovables, sino en un proceso mucho más complejo que impugna la forma en que se han tomado las decisiones en materia energética y el rol de meros clientes que se le ha otorgado a la ciudadanía, que nos permita, por lo tanto, avanzar en la construcción de un modelo energético que comprende la energía como un derecho y un bien común.
Referencias:
- Ainzúa S., Pizarro R. y Pinto F. (2018). Infraestructura Institucional de los Impuestos Verdes en Chile. Ministerio del Medio Ambiente. 16p. Recuperado de:
- Andersson J. (2019). Carbon Taxes and CO2 Emissions: Sweden as a Case Study. American Economic Journal: Economic Policy, 11(4): 1–30.
- Coordinador Eléctrico Nacional. (2020). Informe Coordinador Eléctrico Nacional. Implementación artículo 8º de la ley 20.780. Balance preliminar de compensaciones.
- García N. (2018). Implementación del Impuesto Verde en Chile. Art. 8º ley Nº 20.780. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Asesoría Técnica Parlamentaria.
- Harvey, David (2003). The New Imperialism. Oxford University Press. ISBN 0-19-927808-3.
- Lin & Li (2011). The effect of carbon tax on per capita CO2 emissions. Energy Policy 39, 5137–5146.