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En Chile, ¿A quién vamos a proteger con esta descarbonización?

Ignacio SÁNCHEZ

Al momento de cierre de la edición de este artículo, Sebastián Piñera, presidente de Chile, expone frente a la ONU que «Hay que dejar de lado la falsa dicotomía entre crecimiento y desarrollo sustentable. El desarrollo o es sustentable o no va ser desarrollo». En ese mismo día, la cancillería Chilena reafirma que no firmará el acuerdo de Escazú, acuerdo que compromete garantías ambientales y sociales a las comunidades que hoy están en crisis y en posibles conflictos futuros.

Hoy, incendios de miles de kilómetros cuadrados permanecen en el corazón de la región de California en Estados Unidos, récords de temperaturas en el desierto y aumentos sostenidos de la magnitud y cantidad de incendios por año nos entregan otra señal del punto donde se cruzan las acciones humanas con el ecosistema. En este contexto, como un golpe de lucidez frente a los hechos, el gobernador del estado, Gavin Newsom, anunció por conferencia de prensa que “no tiene paciencia para los que niegan el cambio climático”, sin embargo este mismo año bajo su administración se han aprobado más de 45 nuevos proyectos de fracking, tipo de extracción que se liga directamente al aumento de emisiones de gases de efecto invernadero. Como este ejemplo lejano vemos como el cambio climático sigue su paso, que se muestra inexorable ante acciones poco claras, o mejor dicho movilizadas otros motivos, no enfocados al bienestar de las personas y comunidades, sino de la rentabilidad y estabilidad de los capitales privados. El panel intergubernamental contra el cambio climático, IPCC por sus siglas en inglés, como medida global concreta contra el cambio climático y limitar a 1.5 °C el aumento de temperatura media global, indica que para el año 2050 se debe balancear en “cero” las emisiones de CO2 y disminuir al mínimo las emisiones otros generadores de efecto invernadero. En este foco la “descarbonización” de la matriz eléctrica, que se refiere a reducir los combustibles fósiles en uso para generación energética, se menciona como crucial. A nivel Latinoamericano, este foco de descarbonización ha sido presentado como portador de oportunidades económicas a los países que mantengan acciones al respecto, y en el caso de la generación energética creando empleos y disminuyendo los impactos a la salud por medio del uso de fuentes renovables de energía. Asimismo, mantener las antiguas tecnologías respecto al uso de fuentes renovables además de aumentar su riesgo económico en esta transición hacia una matriz más limpia, se vuelve altamente impopular ante el escenario climático. Esta llamada de atención mundial se cruza directamente con la motivación existente en el territorio Chileno de eliminar las termoeléctricas a carbón, manifestada desde la amplia acción de comunidades y ciudadanía como lo es la alianza “Chao Carbón”para visibilizar las zonas de sacrificio ambiental y social creadas en torno a estas ellas , donde existen altas tasas de problemas de salud asociados a emisiones y efectos severos en los ecosistemas circundantes. (Debemos recordar que Chile mantenía al 2016 un 78% de la emisiones de gases de efecto invernadero a partir de la generación eléctrica y mantenía un 40% de esta producción en base a carbón al 2018) Con acciones que hacen pensar que se están atendiendo a estas demandas, el gobierno chileno lanzó el año 2019 un plan de descarbonización que cuenta con el cierre de las centrales eléctricas a carbón comenzando con 19% de la capacidad total antes del año 2025 y el 100% para el año 2040. Este plan de avance se entregó como una oportunidad para renovar medios de generación obsoletos en el escenario climático “y que serán reemplazados por Energías renovables, las cuales permiten tener electricidad más barata y limpia» en palabras del ministro de energía Jobet. Sin embargo el tono e imagen de las medidas son contradictorias en la urgencia de las mismas: Por una primera parte para este plan de descarbonización el cierre de casi 80% de las generadoras a carbón restantes post 2025, no considera un programa de cierre para ninguna unidad generadora antes del 2040 dejando hasta el momento la decisión completamente a criterio de las empresas hasta el año 2041. Medida directamente incongruente con la necesidad urgente de acabar lo antes posible los efectos dañinos acumulativos demostrados en personas y ecosistemas ubicados en las cercanías de estas centrales y más concretamente respecto a lo plasmado según el último estudio del Gobierno para la Planificación Energética de Largo Plazo (PELP) documento que concreta que estas acciones de cierre: “permitirán propiciar un desarrollo sustentable y sostenible para la comunidad”. Y en una faceta antagónica, con un gobierno que considera muy preocupante un proyecto de ley que podría permitir el cierre de todas las termoeléctricas a carbón menores de 30 años al 2025. Argumentando la posible crisis laboral y de precios de la energía que podría acarrear el precipitarse, pero como se vió, sin contrapropuestas concretas al respecto. Siguiendo en la misma línea, mientras en el PELP del gobierno se muestra una proyección positiva de las energías renovables alcanzando un 70% al 2025, se realizó un polémico cambio reglamentario bajo el título de «Estado de reserva estratégica» para posibilitar que las centrales a carbón se mantengan disponibles hasta por 5 años después de su cierre mediante una remuneración de un 60% del monto que reciben las centrales activas por potencia. La justificación a lo anterior se entrega dentro del decreto aprobatorio sólo con la frase: “con la finalidad de dar resguardo a la seguridad y eficiencia del sistema Eléctrico Nacional”. De esta manera, bajo una medida no respaldada por informes técnicos acerca del aporte de estas centrales al respaldo de la matriz, se le entrega un subsidio o aliciente a las termoeléctricas para su retiro amortiguando su costo capital de cierre. Este claroscuro muestra que en lo sustantivo, el foco de las medidas tiene que ver más con una imagen políticamente correcta en lo medioambiental y con un fuerte foco en la estabilidad económica del «business as usual» más que medidas con un espíritu real de cambio. Se da a entender al fin, que las decisiones país sobre el bienestar tanto de las comunidades como ambiental, está coercionado por la circunstancias del mercado, creadas a partir de decisiones de rentabilidad tomadas por privados y donde el rol del estado o la ciudadanía fue cosmético o administrativo, y que verdaderamente no se cree en un futuro sin carbón ni en un plan contra el cambio climático sino que es una postura forzada por las circunstancias geopolíticas. La rentabilidad únicamente financiera no puede ser el motor de la decisión política para que ciertas tecnologías como el carbón ingresen a la matriz a corto o largo plazo, ya que como se muestra en este caso, al momento de tomar decisiones que están fuera del ámbito de las razones de mercado que las dejaron establecerse (plan de descarbonización, y compromisos ambientales país), la justificación de su necesidad estratégica y política se vuelve autoproclamada. Lamentablemente no hubo un compromiso estratégico real con el medio ambiente al momento de frenar que el 40% de la generación fuese tomada por las carboneras en un afán economicista y, como mínimo posterior, al tomar cartas en el asunto por las zonas de sacrificio. Ese enfoque ya no existió, y con la oportunidad de comenzar de cero con un plan de descarbonización tampoco están las voluntades para salir del vicio del mercado ya adquirido. La rentabilidad dicta los pasos futuros y el riesgo lo asume en este caso el estado, y lo que es peor las personas que ven transformados y vulnerados sus territorios. Es necesario otro enfoque, donde el medio ambiente y los habitantes jueguen un rol fundamental en las decisiones. De aprobarse la redacción de una nueva constitución en Chile, será el momento donde se pueda plasmar en una constitución ecológica los reales derechos de los ecosistemas y sus habitantes, la justicia ambiental y valorar el medio ambiente sobre el derecho a la propiedad y así, que decisiones tomadas en un unos pocos directorios de empresas privadas no defina cuales son las políticas públicas en energía futuras sino el derecho soberano de sus habitantes a tener a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

^[1] https://jacobinmag.com/2020/09/ecosocialism-barbarism-climate-change-denial-wildfires
^[2] Rogelj, J., D. Shindell, K. Jiang, S. Fifita, P. Forster, V. Ginzburg, C. Handa, H. Kheshgi, S. Kobayashi, E. Kriegler, L. Mundaca, R. Séférian, and M.V.Vilariño (2018). Mitigation Pathways Compatible with 1.5°C in the Context of Sustainable Development. In: Global Warming of 1.5°C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty [Masson-Delmotte, V., P. Zhai, H.-O. Pörtner, D. Roberts, J. Skea, P.R. Shukla, A. Pirani, W. Moufouma-Okia, C. Péan, R. Pidcock, S. Connors, J.B.R. atthews, Y. Chen, X. Zhou, M.I. Gomis, E. Lonnoy, T. Maycock, M. Tignor, and T. Waterfield (eds.)]
^[3] BID y DDPLAC (2019). Como Llegar a Cero Emisiones Netas: Lecciones de América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C
^[4] http://www.chaocarbon.cl/alianza.php
^[5]https://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2019/12/09/cierre-adelantado-de-cuatro-centrales-energeticas-a-carbon-ambientalistas-valoran-pero-califican-de-insuficiente-el-anuncio-del-gobierno-en-la-cop25/
^[6] Chile Sustentable (2020). Estado de reserva estratégica: ¿Subsidio a las termoeléctricas a carbón?
^[7]Ministerio de energía de Chile (2019). Planificación Energética de Largo Plazo, Periodo 2018-2020.
^[8] https://www.revistaei.cl/2020/08/04/nuevo-reves-para-el-gobierno-comision-de-medio-ambiente-aprueba-proyecto-que-prohibe-instalacion-y-funcionamiento-de-centrales-a-carbon/
^[9] Ministerio de Energía (2020). Decreto Supremo N°42

Impuestos verdes. ¿Un instrumento para la transición energética?

Maximiliano PROAÑO

Latinoamérica además de ser la región más desigual del mundo posee economías basadas en la explotación de sus recursos naturales. Estas dos características están directamente relacionadas pues la matriz productiva en los países latinoamericanos ha sido construida a través de procesos de acumulación por desposesión (Harvey, 2003) donde una minoría históricamente se ha enriquecido mediante la apropiación de bienes comunes naturales mientras amplios sectores de la sociedad sufren las consecuencias socioambientales en sus territorios. El sector energético junto con la minería han sido las mayores manifestaciones de este esquema, por lo tanto, cuando nos referimos a la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo para nuestros países, implica también un nuevo modelo energético.

Sin embargo, en el caso de la energía, así como en la problemática ambiental en general, es posible observar que para hacer frente a las problemáticas sociales y ambientales de las fuentes fósiles, sumadas al contexto de la crisis climática, surgen propuestas desde dentro del mismo modelo para hacer ciertas correcciones enmarcadas lo que se ha denominado la economía verde. Por una parte están los instrumentos de incentivo a las energías renovables, por otro lado están los instrumentos que persiguen desincentivar la emisión de CO2, tales como el mercado de emisiones transables y los impuestos verdes. En la presente columna analizaremos estos últimos y específicamente el impuesto al carbono.

Los sistemas tributarios de los países, pueden jugar un rol redistributivo importante, así como incentivar ciertas actividades económicas que a un país le interesa desarrollar y desincentivar aquellas actividades cuyos efectos económicos, sociales y/o ambientales no son deseados. Justamente este es el caso de los impuestos verdes, entendidos como un instrumento económico que grava las externalidades producidas por un emisor. Su aplicación permite que quien contamine deba internalizar el costo y retribuir a través de un pago, generando el incentivo para que la fuente contaminante incorpore los costos asociados a las externalidades que producen y los reduzcan [1].

El impuesto verde más común es el impuesto al carbono. Sin embargo, como se puede ver en el siguiente mapa, si bien es un instrumento muy extendido en Europa, en el mundo sólo se encuentra vigente en 25 países. En latinoamérica, Argentina, Chile, Colombia y México cuentan con este instrumento.

El principal problema que tiene el impuesto en la actualidad, es que la tasa, o precio al carbón, fijada en la mayoría de los países, es demasiado baja como para cumplir con su finalidad, esto es, desincentivar las actividades económicas altas en emisión de CO2 como aquellas que queman combustibles fósiles, como las termoeléctricas, y por lo tanto, lograr una baja de las emisiones. Mientras la comisión de alto nivel para el precio al carbón conformada por Joseph Stiglitz y Nicholas Stern estableció que para una exitosa implementación del Acuerdo de París un adecuado precio al carbón debiera fluctuar entre los US$40 a 80 dólares por tonelada de CO2(tCO2e) al 2020 y US$50-100/tCO2e al 2030. El FMI por su parte recomienda US$50/tCO2e en el caso de las economías avanzadas y de US$25/tCO2e en el caso de las emergentes en 2030.

En el caso de Argentina el impuesto al carbono se fijó en US$6/tCO2, en Chile en US$5/tCO2, en Colombia US$4,24/tCO2 y en México entre US$0,38/tCO2 y US$3/tCO2. Esto sitúa a los países latinoamericanos en el grupo con tasas más bajas y muy lejos de lo recomendado para dar cumplimiento a los objetivos del Acuerdo de París. En el otro extremo se encuentran países como Suecia con un impuesto de US$119/tCO2, Suiza con US$99/tCO2 y Finlandia entre US$58/tCO2 y US$68/tCO2. Por otra parte, aún muchos países mantienen mecanismos de subsidio a los combustibles fósiles [2].

Por lo tanto, un importante aumento de este impuesto, es un primer aspecto a considerar para que dicho impuesto tenga algún impacto relevante en la disminución de emisiones de CO2. Pero además el diseño del tributo en algunos casos genera importantes distorsiones, como es el caso de Chile.

El impuesto al carbono en Chile

En Chile a partir de 2014, pero entrando en vigencia en 2017, se establecieron tres impuestos que gravan fuentes móviles y fijas. El primero corresponde a la primera venta de vehículos livianos (fuentes móviles), de acuerdo a su rendimiento urbano y sus emisiones de óxido de nitrógeno (NOx). El segundo impuesto grava fuentes fijas y las emisiones a la atmósfera de los contaminantes locales NOx, material particulado (MP), y dióxido de azufre (SO2), que afectan directamente a las comunidades aledañas a los lugares donde estos se emiten.

Finalmente el tercer impuesto grava la emisión de dióxido de carbono (CO2), aplicado a las mismas fuentes fijas que individualmente o en su conjunto, emitan 100 o más toneladas anuales de material particulado (MP), o 25.000 o más toneladas anuales de dióxido de carbono (CO2). El modelo de impuesto verde a fuentes fijas implementado en Chile es del tipo “aguas abajo”, est significa que grava las emisiones generadas, no el contenido de carbono de los combustibles fósiles utilizados, es decir, a los usuarios de los combustibles fósiles, mientras los impuestos aguas arriba graban a los productores distribuidores e importadores (Ainzúa, Pizarro & Pinto, 2018). Como ya lo abordamos en el presente artículo, este último impuesto, al CO2, tiene un valor muy bajo ($5USD por tonelada de CO2), por lo que su impacto en la disminución de emisiones de CO2, de acuerdo a cifras del Ministerio del Medioambiente, ha sido de 0,13%, es decir, prácticamente nulo.

Además de la baja tasa en que fue fijado el impuesto al carbono en Chile, otro problema en el diseño de este tributo es que adicionalmente, se estableció un mecanismo de cálculo y pago de compensaciones para aquellas unidades generadoras cuyo costo total unitario, siendo éste el costo variable considerado en el despacho, sea mayor o igual al costo marginal. Este mecanismo de compensación debe ser pagado por todas las empresas generadoras que participan del balance de inyecciones y retiros de energía, a prorrata de la totalidad de sus retiros físicos de energía destinados a abastecer clientes finales. Es decir, es pagado tanto por las generadoras eléctricas mediante fuentes fósiles como aquellas de fuentes renovables.

De este modo, el monto total de impuesto al carbono correspondiente al año calendario 2019, es de MM CLP $ 158.159 (US$210 millones), de los cuales un 94% (MM CLP $ 148.235, equivalentes a US$197 millones) están asociados a pagos realizados por empresas generadoras. En tanto, el monto total a compensar asciende a CLP $22.061 MM (US$29 millones), lo que equivale a un 14,88% del total de impuesto pagado por las empresas generadoras.

Como se puede observar en la siguiente tabla, seis de las 24 termoeléctricas que pagaron el impuesto al carbono, compensaron un 100% de lo pagado.

Pero no sólo la baja tasa y los problemas en su diseño en los distintos países han sido objeto de críticas. También la efectividad del impuesto al carbono en reducir las emisiones, ha sido puesta en duda incluso en los países con las más altas tasas. En fases iniciales de aplicación del impuesto, Finlandia había obtenido resultados moderadamente positivos en la reducción de emisiones, pero países como Suecia o Dinamarca prácticamente no observaron una disminución en sus emisiones de CO2. Posteriormente, Suecia rediseñó e incrementó el impuesto, lo que generó un descenso de las emisiones, fundamentalmente provenientes del sector transporte, en un 6% (Anderson, 2019) “Los diferentes impactos del impuesto al carbón en diferentes países proviene principalmente de las diferentes tasas fijadas, diferentes alcances de las exenciones al impuesto así como el diferente uso dado a los ingresos fiscales” ( Lin & Li, 2011, pp 5144).

Por los elementos analizados en el presente artículo, cabe concluir que la transición energética justa y democrática no se obtendrá a través de instrumentos de economía verde como impuestos al carbón. Estos instrumentos apuntan más bien a corregir excesos del modelo energético vigente como las múltiples externalidades que generan las energías fósiles. Los impuestos al carbono, si son diseñados e implementados adecuadamente, pueden jugar un rol importante en la disminución de emisiones de CO2 y en acelerar los procesos de descarbonización de las matrices eléctricas de los países. Sin embargo, resulta necesario insistir que la transición energética no se trata sólo del reemplazo de las energías fósiles por renovables, sino en un proceso mucho más complejo que impugna la forma en que se han tomado las decisiones en materia energética y el rol de meros clientes que se le ha otorgado a la ciudadanía, que nos permita, por lo tanto, avanzar en la construcción de un modelo energético que comprende la energía como un derecho y un bien común.

Referencias:

Ainzúa S., Pizarro R. y Pinto F. (2018). Infraestructura Institucional de los Impuestos Verdes en Chile. Ministerio del Medio Ambiente. 16p. Recuperado de:

Andersson J. (2019). Carbon Taxes and CO2 Emissions: Sweden as a Case Study. American Economic Journal: Economic Policy, 11(4): 1–30.

Coordinador Eléctrico Nacional. (2020). Informe Coordinador Eléctrico Nacional. Implementación artículo 8º de la ley 20.780. Balance preliminar de compensaciones.

García N. (2018). Implementación del Impuesto Verde en Chile. Art. 8º ley Nº 20.780. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Asesoría Técnica Parlamentaria.
Harvey, David (2003). The New Imperialism. Oxford University Press. ISBN 0-19-927808-3.

Lin & Li (2011). The effect of carbon tax on per capita CO2 emissions. Energy Policy 39, 5137–5146.